«Российской газеты»
Новеллы законодательства по осуществлению госконтроля
30 ноября вступило в силу постановление Правительства РФ, устанавливающее особенности осуществления проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в 2021 году. В связи с этим мы продолжаем серию публикаций, связанных с новеллами законодательства о государственном и муниципальном контроле.
30 ноября 2020 г. вступило в силу постановление Правительства РФ от 30.11.2020 № 1969 «Об особенностях формирования ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2021 год, проведения проверок в 2021 году и внесении изменений в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее – Постановление № 1969).
В отличие от постановления Правительства РФ от 03.04.2020 № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее – Постановление № 438) комментируемое постановление принято не в связи с необходимостью смягчения контрольной деятельности, обусловленной пандемией. Причиной его принятия является вступление в силу с 1 июля 2021 г. Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ), которым предусмотрены новые виды контрольных мероприятий и изменения в порядке их проведения.
В то же время Постановление № 1969 предусматривает и мораторий на проведение плановых проверок, но только для субъектов малого предпринимательства.
Фактически это продление моратория, установленного ст. 26.2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), который должен был завершиться 31 декабря 2020 г.
Напомним, что субъектами малого предпринимательства могут являться только организации, отвечающие требованиям, установленным Федеральным законом от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», сведения о которых внесены в соответствующий реестр.
Итак, в п. 7 Постановления № 1969 закреплено, что при формировании ежегодных планов проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в них не включаются плановые проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, отнесенных к субъектам малого предпринимательства.
Еще раз подчеркнем, что данное положение не распространяется на внеплановые проверки, проводимые в порядке, предусмотренном ст. 10 Закона № 294-ФЗ.
Кроме этого, в п. 8 Постановления № 1969 предусмотрен целый ряд исключений, позволяющих включать субъекты малого предпринимательства в план проверок.
Во-первых, это плановые проверки лиц, деятельность и (или) используемые производственные объекты которых отнесены к категориям чрезвычайно высокого и высокого рисков либо отнесены к 1, 2 классам (категориям) опасности, I, II и III классу опасности опасных производственных объектов, I, II и III классу гидротехнических сооружений, а также в отношении которых установлен режим постоянного государственного контроля (надзора).
В данном случае речь идет о так называемом риск-ориентированном подходе, при котором выбор интенсивности проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
Особенности его применения закреплены в постановлении Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», которым утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности.
В этом же постановлении перечислены виды надзора, при осуществлении которых применяется риск-ориентированный подход. В частности, это пожарный надзор, санитарно-эпидемиологический надзор, надзор за соблюдением трудового законодательства, земельный надзор.
Всего установлено шесть категорий опасности – от низкой (6) до чрезвычайно высокой (1).
Отнесение объектов к тому или иному классу опасности производится соответствующими контролирующими органами. При этом, если объекту присвоен 1, 2, 3 класс опасности, орган государственного контроля размещает информацию об этом на своем сайте.
По запросу предпринимателя орган государственного контроля в течение 15 дней с момента поступления запроса обязан направить ему информацию о присвоенной его деятельности категории риска.
Узнать, к какой категории риска отнесена та или иная деятельность (объект), можно либо на сайте соответствующего контролирующего органа, либо путем направления заявления в территориальный орган контроля.
Режим постоянного государственного контроля регламентирован ст. 13.1 Закона № 294-ФЗ, он применяется на предприятиях, эксплуатирующих объекты повышенной опасности, представляющие угрозу для жизни и здоровья людей, а также на предприятиях, осуществляющих деятельность, связанную с оборотом драгоценных металлов.
В случае применения данного режима предполагается возможность постоянного пребывания уполномоченных должностных лиц органов государственного контроля (надзора) на объектах повышенной опасности и проведение указанными лицами мероприятий по контролю за состоянием безопасности и выполнением мероприятий по обеспечению безопасности на таких объектах.
Во-вторых, мораторий не распространяется на плановые проверки лиц, осуществляющих деятельность в сфере здравоохранения, образования, в социальной сфере и ряде других, если данная деятельность включена в перечень, установленный постановлением Правительства РФ от 23.11.2009 № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, социальной сфере, в области производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью».
В-третьих, при наличии у органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля информации о том, что в отношении субъекта малого предпринимательства ранее вынесено вступившее в законную силу постановление о назначении административного наказания за совершение грубого нарушения, определенного в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, или административного наказания в виде дисквалификации, или административного приостановления деятельности либо принято решение о приостановлении действия лицензии и (или) аннулировании лицензии, выданной в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», и с даты окончания проведения проверки, по результатам которой вынесено такое постановление либо принято такое решение, прошло менее трех лет.
Отметим, что понятие грубого нарушения определяется в примечаниях к конкретным статьям Особенной части КоАП РФ и, как правило, связано с возникновением непосредственной угрозы жизни или здоровью людей и окружающей среде.
Кроме этого, разрешены проверки субъектов малого предпринимательства, проводимые в рамках осуществления:
- лицензионного контроля;
- федерального государственного надзора в области обеспечения радиационной безопасности;
- федерального государственного контроля за обеспечением защиты государственной тайны;
- внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»;
- федерального государственного надзора в области использования атомной энергии.
Полагаем, что на большую часть субъектов малого предпринимательства (с учетом специфики их деятельности) данные исключения не распространятся, и в 2021 году они будут освобождены от плановых проверок.
Примечательно, что инициатива продления моратория принадлежит Генеральной прокуратуре РФ, поэтому можно не сомневаться, что прокуроры будут тщательно следить за его соблюдением (Генпрокурор предложил продлить мораторий на проверки малого бизнеса).
Далее мы перейдем к положениям Постановления № 1969, регулирующим процедурные вопросы проведения проверочных мероприятий.
В п. 1 закреплено, что проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в 2021 году могут проводиться с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе аудио- или видеосвязи. Это положение Постановления № 1969 основано на п. 4 ч. 2 ст. 56 Закона № 248-ФЗ, аналогичном по содержанию.
Отметим, что в 2020 году действовало правило, согласно которому проверки проводились только с использованием средств дистанционного взаимодействия (п. 6 Постановления № 438).
Выезд должностных лиц был возможен в строго определенных случаях по согласованию с органами прокуратуры.
В 2021 году использование средств дистанционного взаимодействия при проведении проверок остается на усмотрение контролирующих органов.
Пункт 2 Постановления № 1969 устанавливает правило, согласно которому органом контроля после 1 июля 2021 г., но не позднее чем за 20 рабочих дней до даты проведения плановой выездной проверки может быть принято решение о проведении вместо нее инспекционного визита, о чем юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются в течение 10 рабочих дней.
Инспекционный визит – новое для российского законодательства о контроле мероприятие. Оно предусмотрено ст. 70 Закона № 248-ФЗ, в соответствии с которой инспекционный визит проводится посредством взаимодействия с конкретным контролируемым лицом и (или) владельцем (пользователем) производственного объекта в целях предотвращения риска причинения вреда (ущерба). В ходе инспекционного визита могут совершаться следующие контрольно-надзорные действия: осмотр, опрос, получение письменных объяснений, инструментальное обследование.
Срок проведения инспекционного визита составляет всего один день, что выгодно отличает его от выездной проверки.
Таким образом, вышеуказанное положение Постановления № 1969 дает возможность контролирующему органу применить вместо плановой выездной проверки более мягкую форму проверочного мероприятия – инспекционный визит.
Примечательно, что согласно ч. 4 ст. 70 Закона № 248-ФЗ инспекционный визит проводится без предварительного уведомления контролируемого лица и собственника производственного объекта. Однако в рассматриваемом случае уведомление о замене плановой проверки на инспекционный визит предполагается.
Пункт 4 Постановления № 1969 основан на положениях ч. 7 ст. 72 и ч. 7 ст. 73 Закона № 248-ФЗ, согласно которым срок проверки составляет 10 дней (по действующему сейчас Закону № 294-ФЗ – 20 дней). Соответственно срок проверок, которые будут проводиться во втором полугодии 2021 года, не может превышать 10 дней, что предписывается учитывать при формировании ежегодного плана проверок.
Принципиально важен п. 6 Постановления № 1969, согласно которому включенные в ежегодный план плановые проверки, дата начала которых наступает позже 30 июня 2021 г., подлежат исключению из ежегодного плана в случае, если на дату начала их проведения признаны утратившими силу положения федерального закона, устанавливающие вид государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в рамках которого планируется проведение проверок, или изменены федеральными законами наименование и (или) предмет соответствующего вида государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Тем не менее п. 6 и пп. «б» п. 10 Постановления № 1969 говорят о том, что в случае упразднения конкретного вида контроля плановая проверка подлежит проведению в рамках иного вида государственного (муниципального) контроля, но только в случае, если это предусмотрено положением об указанном виде государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Таким образом, для определения правомерности проведения проверки в рамках иного вида контроля необходимо установить предусмотрена ли такая возможность соответствующим положением, утвержденным постановлением Правительства РФ.
Также отметим, что согласно ст. 18 Закона № 248-ФЗ уполномоченным органом исполнительной власти ведется единый реестр видов контроля (не путать с единым реестром проверок), в который включаются сведения о видах контроля и осуществляющих их контрольных (надзорных) органах, их территориальных органах и подразделениях.
В связи с этим представляется, что те виды государственного контроля, которые не войдут в данный реестр, осуществлению после 30 июня 2020 г. не подлежат.
Постановление № 1969 является еще одной важной правовой вехой в осуществлении реформы контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой Правительством России. Кульминацией этой реформы станет вступление в силу 1 июля 2021 г. Закона № 248-ФЗ.